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新中国70年审计事业发展历程
作 者:审计部上传
来 源:奔驰宝马3555娱乐集团机关部室
添加时间:2019-10-09

回顾新中国审计事业 70 年风雨历程,既有历史的继承,也有时代的创新 ;既有凯歌前进中的胜利,也有遭遇挫折时的艰辛。总结 70 年实践经验,我们能得到许多宝贵的历史启示,指导我们开启更为光辉的征程,创造更为突出的业绩。

从1949 年到 2019 年,在中国共产党的领导下,中国人民实现了从站起来到富起来、强起来的伟大飞跃,中华民族迎来了伟大复兴的光明前景。伴随着新中国的成长,中国审计事业也走过 了 70 年的光辉历程。

今天,站在新的历史起点上,回顾审计 70 年发展历程,总结审计 70 年实践经验,对于更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,更好履行新时代审计责任和使命,具有重要的理论与现实意义。

中国道路探索与前进中的审计发展历程

中国成立的 70 年,是中国共产党带领人民不断探索形成中国特色社会主义道路的 70 年,是不断迈向社会主义现代化和中华民族伟大复兴的 70 年。

70 年来,中国审计始终融入于社会主义建 设的伟大实践,始终融入于改革开放和中国特色社会主义道路的伟大探索,始终融入于新时代建设社 会主义现代化国家的伟大征程,在探索中前进,在创新中发展,为社会主义建设与改革、发展做出了重要贡献。

社会主义建设初期的曲折前行。新民主主义革命时期,中国共产党领导下的革命根据地和解放区就 已建立了审计制度。

新中国成立初期,延续红色政权审计工作的做法,中央和地方政府的财政部门内部普遍设有相对独立的审计机构。

当时,经济战线面临的任务十分紧迫而繁重,既要迅速恢复遭受长年战乱重创的国民经济,又要争取国家财政经济状况的根本好转,为全面开展社会主义建设打下良好基础,迫切需要统一国家财政经济工作。

在这种时代背景下,中央人民政府准备建立全国统一的审计制度,于 1950 年初起草了《中华人民共和国暂行审计条例(草案)》,由财政部印发各地征求意见。

此件虽未最终印发,但许多省市结合本地区具体情况,制定颁发了本省的相关审计制度,对规范审计工作起到具体指导作用。

全面社会主义建设开始后,由于只有苏联模式可资借鉴,我国一度强调学习苏联经验。苏联实行的是计划经济体制和人民监察制度,各级苏维埃政府及其部门只设有监察机构,没有审计机构。

在苏联专家的建议下,当时的政务院颁布了《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》,在全国统一实施财政监察制度。

到 1958 年,各级政府的审计机构陆续被撤销,审计监督职能由财政部门的监察机构和业务管理机构结合财政管理工作分别行使。

之后,受“左”的思想影响,财政监察机构在“大跃进”和文化大革命期间两次被撤销,直到 1978年 8 月再次恢复。

社会主义建设初期的审计,既有继承红色审计的历史烙印,又带有苏联模式和计划经济体制的时代特点。审计和社会主义建设同样在曲折中探索,虽然经历了一段艰辛的过程,但在当时条件下,各级审计机构和财政监察机构尽职尽责地开展审计工作,认真履行监督职能,为尽快建立正常经济秩序、推进社会主义建设做出了应有贡献。

改革开放和社会主义现代化建设中的开拓发展。1978 年 12 月召开的党的十一届三中全会,做出了把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策。

从此,我们党确立了以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放的基本路线,我国经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济转变。

伴随着改革开放和社会主义现代化建设进程,伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善,中国特色社会主义审计事业得到迅速发展。

改革开放初期,为解决经济体制改革和对外开放中出现的新问题,党中央开始考虑恢复审计监督制度,以适应加强财政经济监督、维护国家财经法纪的需要。

1982 年宪法确定建立国家审计制度,1982 年 8 月,国务院向各省、自治区、直辖市人民政府发出《关于建立审计机关的通知》;1983 年3 月,国务院发出《关于地方各级审计机关设置和人员编制问题的通知》,通知指出 :“根据宪法的有关规定,国务院设立中华人民共和国审计署,省、自治区、直辖市人民政府设立审计局。

1983 年9 月 15 日,审计署成立大会在北京人民大会堂举行,随后全国县级以上人民政府相继设立审计机关。

1983 至 1985 年,国务院先后批转审计署《关于开展审计工作几个问题的请示》、发布《关于审计工作的暂行规定》,为这一阶段开展审计工作提供了初步法规依据。

1988 年 11 月,国务院颁布《中华人民共和国审计条例》。

1991 年,新中国第一个审计工作发展规划——《审计工作发展纲要(1991-1995 年)》颁布实施。在从计划经济向社会主义市场经济转变时期,审计工作经历了“边组建、边工作”“抓重点、打基础”“积极发展、逐步提高”“加强、改进、发展、提高”等阶段,审计机关围绕经济工作中心任务,抓影响、干扰经济体制改革的要害问题,在严肃财经纪律、促进治理整顿、保障经济体制改革顺利进行方面发挥了重要作用。

1992 年,党的十四大明确建立社会主义市场经济体制的改革目标,提出要强化审计和经济监督,健全科学的宏观管理体制和方法。

1993 年,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。

1994 年 8 月,八届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国审计法》。

此后,《中央预算执行情况审计监督暂行办法》《中华人民共和国审计法实施条例》《中华人民共和国国家审计基本准则》等法律规范陆续颁布实施。

自 1995 年起,审计署每年分别向国务院、全国人大常委会提交审计结果报告和审计工作报告。

在社会主义市场经济体制建立时期,审计机关提出了“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”二十字方针,坚持“全面审计、突出重点”的工作原则,以审计财政财务收支的真实、合法为重点,加强和改进财政、企业、金融机构财务收支审计,探索开展党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计,揭露和制止财政资金损失浪费、国有资产流失、舞弊和腐败等问题,为打假治乱、维护财经秩序等作出了积极贡献,同时大力加强“人、法、技”建设,积极构建以宪法为依据、以审计法及实施条例为主体、以审计准则为基础的审计法律规范体系,中国特色社会主义审计监督制度框架初步形成。

2003 年,党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》,提出了完善社会主义市场经济体制的战略任务。

党的十六届四中全会提出要加强对权力运行的制约和监督,党的十七届二中全会强调要充分发挥监察、审计等专门监督的作用。

在社会主义市场经济体制完善时期,审计机关全面贯彻落实科学发展观,牢固树立科学审计理念,把“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”作为审计工作的出发点和落脚点,充分发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能,推动修订《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国审计法实施条例》,制定出台《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》《中华人民共和国国家审计准则》,将原来相对分散的业务板块整合调整为财政、金融、国有企业、资源环境、经济责任、涉外六大审计业务格局,在县级以上审计机关建立了经济责任审计专职机构,将党政领导干部经济责任审计范围从县级以下扩大到地厅级,积极探索重大政策落实情况、灾后重建等跟踪审计模式,在维护人民利益、推动依法行政、促进廉政建设等方面发挥了积极作用,中国特色社会主义审计监督制度框架基本形成。

跨入新时代的继续前进。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央带领全党全国各族人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想,形成了习近平新时代中国特色社会主义思想,党和国家事业全面开创新局面,“审计是党和国家监督体系的重要组成部分”的定位逐步明晰。

2014 年,国务院印发《关于加强审计工作的意见》,2015 年,中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件,进一步明确了国家审计的定位。

党的十九大作出改革审计管理体制的重大决策部署,十九届三中全会决定组建中央审计委员会,加强党对审计工作的领导,构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计监督作用。

审计机关找准定位,乘势而上,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,紧紧围绕提高发展质量和效益,紧紧围绕推进供给侧结构性改革,扎实推进审计全覆盖,积极开展重大政策措施落实情况跟踪审计、财政资金绩效审计、土地审计、社保资金审计、资源环保审计、经济责任审计等。

党的十八大以来,全国共审计 80 多万个单位,在促进增收节支、挽回经济损失、推动健全完善制度等方面发挥了突出作用。

——着力推动重大政策措施贯彻落实,促进中央令行禁止。自 2014 年 8 月起,审计署组织全国审计机关持续跟踪审计各地方、各部门贯彻落实中央政策措施情况及效果,密切关注供给侧结构性改革、“放管服”推进、营改增实施、重大项目落地、金融服务实体经济等情况,着力推动稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险。

通过审计,在促进全国工程项目开工、完工或加快进度,促进取消、合并、下放行政审批事项、资质认定、收费等方面取得明显实效。

——深入揭示和促进防范经济运行中的风险隐患,维护国家经济安全。始终把揭示和反映经济社会运行中的风险隐患作为重要任务,密切关注财政、金融、地方政府债务、国企国资等领域风险,及时揭示部分地方政府债务增长较快、一些金融机构违规经营、部分企业投资经营风险管控薄弱等问题,推动有关方面及时完善防范措施,切实维护经济安全。通过审计,有针对性地提出防范风险、完善制度、深化改革等方面意见建议,得到各方采纳。

——全力推进扶贫审计全覆盖,助力打赢脱贫攻坚战。聚焦“精准、安全、绩效”,加大扶贫资金和项目绩效审计力度,严肃揭示侵害贫困群众利益的违纪违法问题,揭示影响和制约深度贫困地区脱贫攻坚的关键问题和短板,保障扶贫资金安全,促进提升扶贫工作实效。

——加强资源环境审计,促进生态文明建设。2015 年起,组织开展领导干部自然资源资产离任审计试点。在总结试点经验的基础上,2017年11月,中办、国办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》,对领导干部自然资源资产离任审计工作提出具体要求,对于完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度,推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任具有重要意义。

——严肃揭示重大违纪违法问题,强化对权力运行的监督制约。始终把推进廉政建设作为重要职责,紧盯公共资金、国有资产、国有资源,密切关注财政资金分配、重大项目建设、银行贷款和资本运作、国有股权转让、矿产资源交易等重点领域和关键环节,向有关部门移送大量违纪违法问题线索,相关人员受到严肃处理。坚持党政同责、同责同审,不断深化经济责任审计,深入探索审计监督和干部监督的结合点,进一步推动审计与纪检监察、组织人事、巡视巡察等形成监督合力,更好促进领导干部担当作为。

新中国审计70年实践的主要经验

回顾新中国审计 70 年风雨历程,既有历史的继承,也有时代的创新 ;既有凯歌前进中的胜利,也有遭遇挫折时的艰辛。总结 70 年实践经验,我们能得到许多宝贵的历史启示,指导我们开启更为光辉的征程,创造更为突出的业绩。

坚持党的领导是中国审计最鲜明的本质特征。中国共产党从建党初期就高度重视审计工作,新中国审计也是在党的直接领导下创建和发展壮大的。

早在 1933 年,苏区中央人民委员会就设立了中央审计委员会。1934 年,中华苏维埃第二次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定,中央审计委员会由中央执行委员会直接领导,将审计监督置于重要位置,制定颁布了《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》。

改革开放后,在审计制度的恢复建立中,党中央多次听取审计工作汇报,对审计工作发展提出明确指示和要求。

从革命战争年代到新中国成立,从恢复审计制度到中央审计委员会的组建,党始终牢牢把握着审计发展和前进的方向,指引审计为中国革命、建设和改革事业作出贡献,审计事业每一次重大改革和历史变迁,都坚定不移地坚持党的领导,坚决贯彻党中央决策部署,充分体现了中国特色社会主义审计制度最本质、最鲜明的特征。

坚持中国特色是中国审计发展壮大的制度基础。在实践中将马克思主义基本原理与具体实际相结合,不断推进马克思主义中国化、时代化,是中国共产党领导中国人民取得一个又一个胜利的关键,党领导下的中国审计也同样如此。

新民主主义革命时期,红色审计得到了重视与加强,对保证革命事业的胜利发挥了积极作用。新中国成立初期,由于机械地照搬了苏联模式,没有坚持从实际出发认真总结历史经验并加以发展,存续不久的审计机构被撤销,财政监察和各种专业监督也受到削弱甚至取消。

1985年 7 月,中共中央书记处、国务院在听取审计署工作汇报时指示,“审计机关应当从我国当前实际出发,解放思想,精心探索,反复实践,逐步建立起具有中国特色的社会主义审计制度”。

从此,中国审计坚定不移走符合中国国情、自身特点的发展道路,从“宏观调控体系的重要组成部分”,到保障经济社会健康运行的“免疫系统”,再到“党和国家监督体系的重要组成部分”,不断深化对国家审计本质和规律的认识,不断找准审计职责定位,在实践中开创了地方审计工作双重领导、经济责任审计、自然资源资产离任审计等中国特色审计模式。

中国审计在国际舞台上的影响也日益增强,为世界审计贡献了中国智慧和中国方案。中国审计署先后加入了世界审计组织和亚洲审计组织等多个国际性审计组织,担任过联合国审计委员会委员、世界审计组织主席、亚洲审计组织主席、亚洲审计组织秘书长、亚洲审计组织环境审计委员会主席等多个重要职务。

2013 年 7 月,联合国授予中国审计署审计长“联合国维持世界和平奖”,以表彰中国审计署通过实施联合国维持和平行动审计对维持世界和平作出的杰出贡献。2013 年 10 月,世界审计组织第 21 届大会在北京召开,通过了《北京宣言——最高审计机关促进良治》,成为世界审计组织的纲领性文件。

坚持围绕中心、服务大局是中国审计一贯坚持的重大原则。审计机关成立伊始,遵照国务院领导同志提出的“边组建、边工作”指示,围绕经济工作中心,以促进增收节支、确保财政收支基本平衡为目标,对预算外资金使用、企业亏损、生产经营中的损失浪费以及严重违反财政纪律等进行了重点审计。

1986 年初,全国审计工作会议明确了“抓重点、打基础”的方针,“抓重点”就是围绕党的经济工作中心任务,抓影响、干扰经济体制改革的要害问题,保证改革的顺利进行。

1992 年,审计署印发了《关于强化审计监督的意见》,要求各级审计机关“围绕经济工作中心,对一些重要问题进行审计调查,提出建议,促进加强和完善宏观管理”。

1998 年,审计署制订的审计工作“二十字方针”,其中“围绕中心”,就是围绕经济建设这个中心开展审计工作。

2008 年,审计署党组提出,国家审计是保障经济社会健康运行的“免疫系统”,要求各级审计机关始终站在国家治理的高度谋划审计,着眼国家治理的目标部署审计,围绕国家治理的任务实施审计。

2019 年以来,审计署按照中央要求,认真贯彻以人民为中心的发展思路,积极做好常态化的“经济体检”工作。70 年的实践充分证明,紧紧围绕党和国家在各个时期的中心工作,始终坚持服从服务于党和国家工作大局,审计工作就会有强大的生命力,就会在推动经济社会发展中作出应有的贡献。

坚持与时俱进是中国审计永葆生机的关键所在。70 年来特别是改革开放以来,审计机关不断推动审计理念、审计方式、审计方法和审计组织管理模式创新,提高审计工作效率和质量。

审计机关成立初期,即在常规审计之外探索开展专项审计调查,围绕一些重要的财经问题以及国家资金管理使用中出现的新情况,在较大范围选择若干单位,用简化的审计程序和方法进行调查,发现苗头性、倾向性问题和线索,及时向党政领导和有关部门反映情况、提出建议,为改进宏观调控服务。

进入新世纪,面对信息技术的迅速发展,提出“中国审计的出路在于信息化,信息化的关键在于数字化”的发展目标,大力推进以“金审工程”为核心的审计信息化建设,积极开展联网审计,建立和完善国家审计信息系统,提供审计指挥决策、审计质量管理、审计数据汇聚与共享、审计数据综合分析等审计技术支撑。

为适应审计全覆盖的需要,探索建立大型项目统一组织审计模式,积极构建财政审计大格局,整合审计资源,建立系统内部信息沟通和共享机制,扩大审计覆盖面,不断深化审计项目和审计组织方式“两统筹”,增强审计监督整体效能。

实践充分证明,审计事业发展取得的每一次重大突破,都离不开审计理念和审计方式方法上的与时俱进,也只有不断创新理念和方式方法,才能保证审计事业不断向前、持续发展。

坚持抓好队伍建设是中国审计砥砺前行的基础保障。审计机关始终把抓好队伍建设作为审计事业可持续发展的基础和保障。

成立之初,各级审计机关按照《国务院关于建立审计机关的通知》要求,迅速完善机构,抓紧选调人员。随着各级审计机关组织机构和队伍建设的逐步加强,审计人员录用、考核、任免、奖惩、教育培训和职称管理等工作日益规范。

1983年,审计署和江苏省、南京市人民政府在原南京财贸学院的基础上联合兴办了我国第一所审计专业高等院校——南京审计学院(现南京审计大学)。

1992 年 4 月,审计署与人事部联合印发《审计专业技术资格考试暂行规定》及其实施办法 。

2010 年,审计署审计科研所设立博士后工作站,2011 年 8 月审计署成立审计干部教育学院 。

党的十八届四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出要“推进审计职业化建设”,在 7 个省(市)开展省以下地方审计机关人财物管理改革试点,在探索中不断积累经验,提升队伍专业素质能力。坚持从严管理干部,注重关心关爱干部,激励和鞭策审计干部积极投身审计工作,心无旁骛、义无反顾地撸起袖子加油干,奋力谱写中国特色社会主义审计事业的壮丽篇章。

继往开来做好新时代审计工作

当前,中国特色社会主义进入新时代,审计工作重任在肩,必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,继承发扬 70 年宝贵实践经验,始终坚持党对审计工作的集中统一领导,准确把握新时代审计职责定位,不断加强审计机关自身建设,继往开来,开拓进取,努力创造不负时代和人民的业绩。

始终坚持党对审计工作的集中统一领导,让红色基因代代相传。办好中国的事情,关键在党。坚持党的领导,是中国特色社会主义最本质的特征。

审计工作是一个政治性、政策性、专业性很强的工作,要牢牢把握审计机关首先是政治机关的属性,始终坚持党对审计工作的集中统一领导,始终把握正确政治方向,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真落实新时代党的建设总要求和各项部署,全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,认真履行管党治党政治责任,不断增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,绝对忠诚于党、忠诚于人民,让红色基因代代相传。

准确把握新时代审计职责定位,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

认真学习贯彻习近平总书记关于审计工作的重要讲话和重要指示批示精神,认真贯彻落实中央审计委员会决策部署,坚持依法审计,贯彻以人民为中心的发展思想,做好常态化的“经济体检”,以促进经济高质量发展,促进全面深化改革,促进权力规范运行,促进反腐倡廉为重点,加大对重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度,加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度,加大对重点民生资金和项目审计力度,积极推进审计全覆盖 ;坚持科技强审,加强审计信息化建设,积极推进大数据审计 ;统筹审计项目和审计组织方式,加快构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,努力实现多专业有机融合、多层级优势互补、多部门高效协同,依法全面履行审计监督职责,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

不断加强审计机关自身建设,努力造就高素质专业化审计干部队伍。坚持党管干部原则,准确把握审计机关自身建设的关键点,以依法审计为职业准绳,以廉洁勤政为职业保障,坚持以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信,不断加强知识更新、能力培训、实践锻炼,着力提升审计干部的政治能力、专业能力、宏观政策研究能力和审计信息化能力,不断提高审计队伍职业化水平 ;落实好新时期好干部标准,不断完善考核评价机制,发挥激励鞭策作用,充分调动审计干部的积极性和创造性 ;驰而不息狠抓纪律作风建设,坚决贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神,严格执行审计“四严禁”工作要求和审计“八不准”工作纪律,做到忠诚、干净、担当,努力造就一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍。

章来源:《审计观察》杂志2019年第4期者系审计博物馆馆长

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